I fatti

La gara per l’affidamento di cinque anni del servizio di raccolta e smaltimento rifiutiprodotti dalle aziende sanitarie del territorio, per un importo base di 20.800.000 euro più 6.240.000 per estensioni contrattuali, è stata vinta nel 2012 dal Raggruppamento temporaneo di imprese (RTI) Mengozzi/Saste Servizi Ecologici/Hafner Service/Team Ambiente/Coopservice.
Cinque anni dopo è stata disposta una proroga tecnica di sei mesi alle stesse condizioni economiche e contrattuali. In questo primo caso, l’Azienda si è avvalsa della facoltà di proroga prevista negli atti di gara fino a un massimo di sei mesi in attesa della definizione di un nuovo contratto. Successivamente tuttavia, il contratto è stato prorogato altre sette volte per un importo totale di 13.500.000 euro. Le prime quattro proroghe sono state motivate con la necessità di assicurare la continuità del servizio in attesa di una nuova gara; dal 2020 invece le proroghe sono state giustificate riferendosi alla situazione di emergenza dovuta alla pandemia.

La difesa dell’Azienda per la salute di Udine

L’Azienda ha evidenziato di aver provveduto a convocare i lavori del gruppo tecnico per la predisposizione del capitolato d’appalto della nuova gara due mesi prima rispetto al 4 novembre 2017, data di scadenza del primo contratto. I componenti del gruppo sono stati individuati direttamente dagli Enti del servizio sanitario regionale e questo, secondo la stazione appaltante, se da un lato consente di mettere a punto un capitolato realmente rispondente alle molteplici esigenze dei vari Enti del sistema, di contro non può non tener conto dei numerosi altri impegni istituzionali che incombono sui soggetti chiamati a far parte del gruppo tecnico, tanto più gravosi e stringenti quanto più “qualificato” è il loro ruolo con un’inevitabile dilatazione dei tempi di chiusura dei lavori. La nuova procedura quindi è stata bandita l’11 dicembre 2018 ma la gara è andata deserta. Alla gara successiva si arriva solo il 28 dicembre 2020: il servizio appaltato viene articolato in sei lotti, uno per ogni Ente del Servizio sanitario regionale della Regione Friuli Venezia Giulia. Il 10 dicembre 2021 viene aggiudicata.

L’Azienda nelle proprie controdeduzioni ha spiegato che il tempo necessario per l’indizione delle procedure di gara nell’uno e nell’altro caso non è in alcun modo dipeso da scarsa disponibilità o da negligenza delle strutture, bensì dall’accavallarsi di una serie di situazioni che hanno oggettivamente impedito di far prima: la sopravvenuta riforma del Sistema Sanitario Regionale, che ha profondamente ridisegnato l’assetto istituzionale degli Enti, e i mesi di stop e di ritardi imposti dall’emergenza pandemica. Nel frattempo l’Azienda sanitaria, dovendo assicurare che il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti speciali venisse garantito, ha prorogato il contratto alle medesime condizioni economiche del precedente contratto con le sole eccezioni dell’adeguamento delle tariffe.

I rilievi Anac

L’Anac ricorda che nell’ordinamento italiano vige il divieto di proroga dei contratti pubblici. La proroga, infatti, si traduce in una fattispecie di affidamento senza gara, con violazione dei principi comunitari di libera concorrenza e parità di trattamento. La deroga al principio generale del divieto di proroga si concretizza nell’istituto della cosiddetta proroga tecnica che deve avere carattere eccezionale e di temporaneità, essendo uno strumento volto esclusivamente ad assicurare una data prestazione in favore della pubblica amministrazione, nel passaggio da un regime contrattuale ad un altro. Nel caso in esame, quando c’è stata la prima “proroga tecnica”, prevista dagli atti di gara, la procedura per l’aggiudicazione della nuova gara non era stata avviata ma era stato semplicemente costituito il gruppo tecnico. Quindi secondo Anac, né la prima proroga (pur prevista nella documentazione di gara), né tutte le ulteriori successive, sono pienamente rispondenti alla legge.

L’Anac evidenzia quindi un’attività programmatoria carente, e neppure la legge di riforma del servizio sanitario regionale può essere definita un evento imprevedibile visto che si limitava a posticipare al primo gennaio 2020 l’entrata in vigore di un assetto istituzionale già individuato in precedenza. Pur comprendendo e dando atto delle specifiche difficoltà lamentate dalla stazione appaltante in relazione alla pandemia, Anac sottolinea che, dal 4 novembre 2017 (data di scadenza dell’originario contratto), solo circa tre anni dopo, il 28 dicembre 2020, sono stati approvati gli atti della nuova procedura di gara.
All’esito dell’ispezione effettuata in relazione anche alla fase di esecuzione del contratto di appalto, la Guardia di Finanza ha rilevato l’ulteriore anomalia riguardante l’assenza della figura del Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC) in violazione di quanto previsto secondo cui, nel caso di prestazioni di servizi di importo superiore a 500.000 euro, il direttore dell’esecuzione del contratto debba essere un soggetto diverso dal responsabile del procedimento.
Infine, nella delibera Anac ha disposto il monitoraggio dell’appalto al fine di acquisire elementi conoscitivi in merito all’esecuzione del nuovo servizio di gestione dei rifiuti speciali.

La Delibera Anac