Questo quanto ribadito da Tar Lazio, Roma, Sez. III, 22/05/2023, n. 8633 nel respingere il ricorso:

3.2. Il Collegio ritiene che tale mezzo di gravame non sia meritevole di favorevole considerazione e debba essere disatteso.

3.3. Vale preliminarmente evidenziare che in base all’art. 3, comma 1, lett. iii), del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 recante codice dei contratti pubblici (“c.c.p.”) l’accordo quadro è definito come “l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda il prezzo e, se del caso, le quantità previste”.

La giurisprudenza amministrativa ha, in proposito, affermato che l’accordo quadro “costituisce una procedura di selezione del contraente (che non postula alcuna deroga ai principi di trasparenza e completezza dell’offerta) allo scopo di semplificare, sotto il profilo amministrativo, il processo d’aggiudicazione dei contratti fra una o più stazioni appaltanti ed uno o più operatori economici, individuando futuri contraenti, prefissando condizioni e clausole relative agli appalti in un dato arco temporale massimo, con l’indicazione dei prezzi e, se del caso, delle quantità previste […] in particolare, questa fattispecie contrattuale è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e circostanziata, i quantitativi dei beni da acquistare […]” (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 5785 del 6 agosto 2021).

Infatti, l’accordo quadro costituisce un pactum de modo contrahendi, ossia un contratto normativo, dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori e la cui efficacia consiste nel vincolare, alla disciplina fissata con l’accordo quadro, la successiva manifestazione di volontà delle parti contraenti nella stipula dei c.d. contratti esecutivi (cfr. T.A.R. Emilia Romagna, sez. II, sent. n. 816 del 1° ottobre 2021; T.A.R. Lombardia, sez. II, sent. n. 840 del 18 maggio 2020).

3.3.1. Partendo dalla definizione normativa di accordo quadro e dagli essenziali rilievi giurisprudenziali testé richiamati in ordine alla natura e alla funzione di tale tipologia di contratto pubblico, può porsi in rilievo che l’operatore che si aggiudica la gara per l’affidamento di un accordo quadro non acquisisce il diritto di rendere il servizio o di erogare la fornitura richiesta dalla stazione appaltante nella misura della quantità e/o dell’importo massimo indicati nella lex specialis. L’operatore aggiudicatario, invero, diviene la controparte contrattuale della stazione appaltante in relazione ai singoli e specifici contratti esecutivi dell’accordo quadro, il cui numero non è predeterminabile a priori e che sono destinati ad essere stipulati, di volta in volta, a seconda delle esigenze e del fabbisogno che l’ente aggiudicatore intende soddisfare durante l’arco temporale di validità dell’accordo quadro, fermo restando il rispetto degli autovincoli relativi all’importo e/o alla quantità massima originariamente fissati dalla lex specialis.

3.3.2. Ciò è stato anche affermato dalla giurisprudenza eurounitaria e poi ribadito da quella amministrativa.

3.3.2.1. La Corte di Giustizia dell’Unione europea, proprio in relazione all’affidamento di un accordo quadro, dopo aver ricordato che “l’amministrazione aggiudicatrice inizialmente parte dell’accordo quadro può assumere impegni, per se stessa e per le potenziali amministrazioni aggiudicatrici che siano chiaramente individuate in tale accordo, solo entro una quantità e/o un valore massimo e, una volta raggiunto tale limite, detto accordo avrà esaurito i suoi effetti (v., per analogia, sentenza del 19 dicembre 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust e Coopservice, C216/17, EU:C:2018:1034, punto 61)”, ha affermato che “il bando di gara deve indicare la quantità e/o il valore stimato nonché una quantità e/o un valore massimo dei prodotti da fornire in forza di un accordo quadro complessivamente e che tale bando può fissare requisiti ulteriori che l’amministrazione aggiudicatrice decida di aggiungervi” (cfr. CGUE, sez. IV, 17 giugno 2021, in C-23/20, Simonsen & Weel A/S contro Region Nordjylland og Region Syddanmark).

3.3.2.2. Del pari, in seno alla giurisprudenza amministrativa è stato affermato che “se l’accordo quadro può considerarsi ‘rigido’, per quanto riguarda i soggetti stipulanti, a diversa conclusione deve pervenirsi con riferimento ai beneficiari della fornitura da esso veicolata ed alla concreta quantificazione della stessa, la cui specificazione è suscettibile di subire modifiche durante il periodo di efficacia dello stesso, entro i limiti, essenzialmente ‘quantitativi’, senza che ne risulti tradita o depotenziata l’originaria matrice concorrenziale, insita nelle regole di trasparenza e par condicio che ne hanno contrassegnato il procedimento di aggiudicazione (Cons. St. n. 5489/2018). Nella più volte citata sentenza della Corte di Giustizia [CGUE, sez. VIII, 19 dicembre 2018, in C-216/17, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust e Coopservice contro ASST et al., in Racc. digitale, n.d.r.] è stato chiaramente affermato che è necessario fissare il solo importo massimo al fine di garantire il rispetto dei principi della parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza […]. La fissazione dell’importo massimo rende legittima la lex specialis, in quanto predetermina in maniera chiara il limite quantitativo dello sforzo organizzativo, che potrà essere richiesto al fornitore, il quale, in quanto aggiudicatario di un accordo quadro e non di un ordinario appalto, non può pretendere una precisa determinazione delle clausole degli ordinativi” (cfr. C.G.A.R.S., sez. I, sent. n. 127 del 17 febbraio 2020).

3.3.2.3. Da tali arresti giurisprudenziali, per quel che rileva ai fini del presente giudizio, emerge che ai fini della legittimità dell’affidamento dell’accordo quadro gli enti aggiudicatori sono tenuti a fissare nella lex specialis l’importo massimo di spesa. Ciò in quanto, se è vero che la quantità di prestazioni che verrà effettivamente acquistata dagli enti aggiudicatori non deve necessariamente essere predeterminata ex ante in modo rigido e immodificabile, essendo suscettibile di specificazione durante il periodo di efficacia dell’accordo quadro, è altrettanto vero che deve essere predeterminato in maniera chiara il limite quantitativo dello sforzo organizzativo che potrà essere richiesto al fornitore. In ciò gioca un ruolo centrale la determinazione dell’importo massimo di spesa da parte degli enti aggiudicatori, posto che esso funge da limite al quantum delle prestazioni che possono essere legittimamente richieste all’aggiudicatario dell’accordo quadro attraverso la stipula dei susseguenti contratti attuativi.

3.3.3. Per quel che concerne, invece, l’aspetto relativo al valore stimato dell’accordo quadro, l’art. 5, par. 1, della direttiva 2014/24/UE, rubricato “Metodi di calcolo del valore stimato degli appalti”, stabilisce che “Il calcolo del valore stimato di un appalto è basato sull’importo totale pagabile, al netto dell’IVA, valutato dall’amministrazione aggiudicatrice, compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni e rinnovi eventuali dei contratti come esplicitamente stabilito nei documenti di gara”. Di analogo tenore è anche l’art. 35, comma 4, c.c.p.

Con specifico riguardo agli accordi quadro, l’art. 5, par. 5, della direttiva 2014/24/UE prevede che “il valore da prendere in considerazione è il valore massimo stimato al netto dell’IVA del complesso dei contratti previsti durante l’intera durata dell’accordo quadro […]”. Di analogo tenore è anche l’art. 35, comma 16, c.c.p.

3.3.4. La funzione svolta dal valore stimato di un appalto è quella di consentire la valutazione dell’eventuale superamento della soglia comunitaria, che rileva, sul piano interno, ai fini dell’applicazione delle disposizioni che disciplinano le modalità di affidamento dei contratti pubblici. Infatti, l’art. 35, comma 6, c.c.p. in proposito stabilisce che “La scelta del metodo per il calcolo del valore stimato di un appalto o concessione non può essere fatta con l’intenzione di escluderlo dall’ambito di applicazione delle disposizioni del presente codice relative alle soglie europee. Un appalto non può essere frazionato allo scopo di evitare l’applicazione delle norme del presente codice tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.